Jakarta, fiskusnews.com:

1. Pendahuluan

Ekonomi bawah tanah, fenomena yang tersebar luas di seluruh dunia, mencakup berbagai macam kegiatan ekonomi yang tidak dilaporkan kepada otoritas pemerintah. Ini tidak hanya mencakup transaksi ilegal seperti perdagangan narkoba dan barang curian, tetapi juga kegiatan legal yang dilakukan tanpa lisensi yang diperlukan atau pembayaran pajak, seperti pendapatan wirausaha yang tidak dilaporkan dan tenaga kerja yang tidak tercatat. Skala sektor tersembunyi ini sangat besar, dengan perkiraan global mencapai triliunan dolar setiap tahun dan ekonomi bawah tanah AS mewakili sebagian besar Produk Domestik Bruto (PDB), yang menyebabkan kerugian besar dalam potensi pendapatan pajak. Sistem perpajakan berbasis pendapatan tradisional menghadapi keterbatasan inheren dalam menangkap pendapatan yang dihasilkan dalam ekonomi gelap ini secara efektif karena sifatnya yang tersembunyi dari catatan resmi. Sebagai tanggapan terhadap tantangan ini, konsep perpajakan atas penggunaan pendapatan, daripada pembuatannya, telah muncul sebagai alternatif yang berpotensi layak atau pendekatan pelengkap untuk meningkatkan perpajakan kegiatan ekonomi bawah tanah. Laporan ini bertujuan untuk menganalisis dasar-dasar teoritis, mekanisme potensial, manfaat, tantangan, dan kelayakan keseluruhan dalam menerapkan sistem pajak yang difokuskan pada penggunaan pendapatan untuk mengatasi kompleksitas ekonomi bawah tanah secara lebih efektif.

2. Sifat dan Skala Ekonomi Bawah Tanah

Ekonomi bawah tanah, yang juga disebut sebagai ekonomi bayangan, pasar gelap, atau ekonomi informal, dicirikan oleh transaksi ekonomi dalam bentuk barang atau jasa yang tidak dilaporkan kepada pemerintah, sehingga menghindari pemungut pajak dan regulator. Sektor ini mencakup berbagai macam kegiatan, mulai dari operasi ilegal seperti perdagangan narkoba dan perjudian ilegal hingga pendapatan legal tetapi tidak dilaporkan dari wirausaha, barter, dan bisnis berbasis uang tunai. Motivasi untuk berpartisipasi dalam ekonomi bawah tanah beragam, sering kali didorong oleh keinginan untuk menghindari pajak, peraturan pemerintah, undang-undang ketenagakerjaan, dan beban administratif, atau untuk terlibat dalam kegiatan yang ilegal.

Perkiraan ukuran ekonomi bawah tanah bervariasi, tetapi secara konsisten menunjukkan jejak ekonominya yang signifikan. Secara global, diperkirakan jumlahnya sekitar $2 triliun per tahun. Di Amerika Serikat, perkiraan berkisar antara 6,4% hingga 12% dari PDB, yang berarti antara $1,7 triliun dan $3,2 triliun berdasarkan angka PDB tahun 2023. Skala substansial ini mengakibatkan kerugian besar bagi pendapatan pajak pemerintah di seluruh dunia, yang menghambat kemampuan mereka untuk mendanai layanan dan program publik. Mengukur ekonomi bawah tanah secara akurat pada dasarnya menantang karena sifatnya yang tersembunyi. Menurut definisinya, aktivitasnya tidak termasuk dalam catatan resmi pemerintah. Akibatnya, para peneliti dan otoritas pajak mengandalkan metode tidak langsung untuk memperkirakan ukurannya, seperti survei sampel, audit pajak, perbedaan antara statistik pendapatan dan pengeluaran nasional, statistik angkatan kerja, dan pendekatan moneter.

Country/Region	Estimated Size (% of GDP)	Year(s)	Source(s)
Global	–	2024
United States	6.4% – 12%	2023
Developing Countries (Mean)	31.9%	1991-2015
Zimbabwe	60.6%	1991-2015
Bolivia	62.3%	1991-2015
Georgia	64.9%	1991-2015
Austria	8.9%	1991-2015
Switzerland	7.2%	1991-2015

Catatan: Tabel ini menyajikan pilihan estimasi untuk menggambarkan skala dan variasi ekonomi bawah tanah.

Kesulitan dalam memperoleh pengukuran yang tepat dan skala ekonomi bawah tanah yang signifikan menyoroti perlunya mengeksplorasi pendekatan alternatif dan pelengkap terhadap perpajakan yang dapat secara efektif menangkap aktivitas ekonomi yang sering kali tersembunyi ini.

3. Keterbatasan Pajak Penghasilan Tradisional dalam Menangani Ekonomi Bawah Tanah

Sistem pajak penghasilan tradisional, yang utamanya bergantung pada individu dan bisnis yang secara sukarela melaporkan pendapatan mereka, menghadapi tantangan signifikan dalam memungut pajak ekonomi bawah tanah secara efektif. Fitur inti dari ekonomi bawah tanah adalah kegagalan yang disengaja untuk melaporkan pendapatan kepada otoritas pemerintah, sehingga menghindari kewajiban pajak penghasilan. Hal ini sering difasilitasi melalui penggunaan transaksi tunai, yang tidak meninggalkan catatan yang mudah dilacak, dan skema lain yang dirancang untuk menyembunyikan aktivitas keuangan dan kewajiban pajak yang sebenarnya dari lembaga pemerintah. Misalnya, bisnis yang sangat bergantung pada uang tunai dapat mengantongi pembayaran pelanggan tanpa melaporkannya, dan pekerja yang tidak memiliki catatan menerima pembayaran tunai untuk menghindari pajak pendapatan dan gaji.

Kemampuan otoritas pajak untuk mendeteksi dan menghukum partisipasi dalam ekonomi bawah tanah juga terbatas. Tingkat audit IRS yang relatif rendah berarti bahwa banyak individu dan bisnis yang terlibat dalam aktivitas pendapatan yang tidak dilaporkan tidak mungkin tertangkap. Selain itu, kesulitan dalam mengaudit bisnis berbasis uang tunai, karena kurangnya catatan yang akurat, semakin memperparah tantangan ini. Motivasi untuk beroperasi dalam ekonomi bawah tanah juga dapat diperkuat oleh beban yang dirasakan dari ekonomi formal. Tarif pajak yang tinggi dan kerangka regulasi yang kompleks dapat memberi insentif kepada individu dan bisnis untuk memindahkan aktivitas mereka secara bawah tanah guna menghindari biaya-biaya ini, terutama ketika kemampuan pemerintah untuk menegakkan kepatuhan lemah. Hal ini menciptakan siklus di mana keinginan untuk menghindari pajak yang tinggi atau regulasi yang rumit mendorong aktivitas ekonomi ke dalam ekonomi bayangan, yang selanjutnya mengikis basis pajak untuk sektor formal.

4. Memungut Pajak atas Penggunaan Pendapatan: Dasar Teoritis dan Mekanisme Potensial

Mengingat keterbatasan pajak pendapatan tradisional dalam menangani ekonomi bawah tanah, pemungutan pajak atas penggunaan pendapatan menghadirkan pendekatan yang secara konseptual berbeda. Dasar teori untuk strategi ini sering kali bertumpu pada gagasan bahwa perpajakan harus didasarkan pada apa yang diambil individu dari kumpulan ekonomi umum (konsumsi) dan bukan hanya pada apa yang mereka sumbangkan (pendapatan). Konsumsi dipandang oleh banyak ekonom sebagai cerminan yang lebih akurat dari kesejahteraan ekonomi individu dan kemampuan untuk membayar pajak, karena konsumsi merupakan tujuan akhir dari aktivitas ekonomi. Beberapa mekanisme potensial dapat digunakan untuk mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan:

Peningkatan Pajak Konsumsi: Menerapkan atau meningkatkan pajak konsumsi berbasis luas, seperti Pajak Pertambahan Nilai (PPN) atau pajak penjualan eceran, secara langsung mengenakan pajak atas pengeluaran barang dan jasa. PPN, yang dikenakan pada setiap tahap produksi berdasarkan nilai tambah, digunakan secara luas di banyak negara. Menaikkan tarif atau memperluas basis pajak penjualan eceran yang ada juga dapat menangkap porsi pengeluaran konsumen yang lebih besar. Selain itu, pajak cukai atas barang atau jasa tertentu, khususnya yang sering ditransaksikan dalam ekonomi bawah tanah, dapat dipertimbangkan.

Pajak atas Akuisisi Aset: Memungut pajak atas pembelian aset penting, seperti real estat, kendaraan, dan barang mewah, dapat berfungsi sebagai cara tidak langsung untuk mengenakan pajak atas pendapatan yang tidak dilaporkan ketika digunakan untuk investasi atau konsumsi yang mencolok. Peningkatan pengawasan juga dapat difokuskan pada menghubungkan akuisisi tersebut dengan pendapatan yang dilaporkan untuk mengidentifikasi potensi perbedaan.

Peningkatan Pengawasan terhadap Akumulasi Kekayaan: Menerapkan pajak kekayaan, yang dipungut setiap tahun atas kekayaan bersih individu atau rumah tangga di atas ambang batas tertentu, dapat menargetkan akumulasi kekayaan yang berasal dari pendapatan yang dilaporkan dan yang tidak dilaporkan. Otoritas pajak juga dapat fokus mengidentifikasi ketidakkonsistenan antara pendapatan yang dilaporkan dan akumulasi kekayaan atau pola pengeluaran yang diamati.

5. Potensi Manfaat dari Pajak atas Penggunaan Pendapatan untuk Ekonomi Bawah Tanah

Pajak atas penggunaan pendapatan menawarkan beberapa potensi manfaat dalam upaya untuk menangkap aktivitas ekonomi dalam ekonomi bawah tanah. Pertama, pajak konsumsi, pada dasarnya, memiliki jangkauan yang lebih luas daripada pajak penghasilan, karena pajak tersebut menangkap pengeluaran terlepas dari sumber pendapatannya. Ini berarti bahwa meskipun penghasilan tidak dilaporkan dan tidak dikenakan pajak, penggunaannya pada akhirnya untuk membeli barang atau jasa tetap dapat dikenakan pajak. Kedua, jika penggunaan pendapatan dikenakan pajak secara konsisten, insentif untuk menyembunyikan penghasilannya dapat berkurang. Jika individu dan bisnis tahu bahwa pengeluaran mereka akan dikenakan pajak terlepas dari apakah pendapatan mereka dilaporkan, keuntungan beroperasi secara diam-diam untuk menghindari pajak penghasilan menjadi kurang menarik. Terakhir, sistem yang mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan dapat mengarah pada sistem pajak yang lebih adil secara keseluruhan. Dengan menangkap konsumsi yang didanai oleh pendapatan yang tidak dilaporkan, sistem ini memastikan bahwa para peserta dalam ekonomi bawah tanah berkontribusi pada keuangan publik berdasarkan tingkat aktivitas ekonomi mereka, bahkan jika mereka menghindari pajak penghasilan tradisional.

6. Tantangan dan Pertimbangan dalam Menerapkan Sistem Pajak Berbasis Penggunaan

Terlepas dari potensi manfaatnya, penerapan sistem yang mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan untuk mengatasi ekonomi bawah tanah menghadirkan beberapa tantangan dan pertimbangan yang signifikan. Salah satu rintangan utama adalah kompleksitas penerapan yang terkait dengan pelacakan dan pemungutan pajak atas semua bentuk penggunaan pendapatan. Menetapkan infrastruktur dan proses administratif yang diperlukan untuk memantau dan memungut pajak secara efektif atas berbagai macam konsumsi dan akuisisi aset bisa jadi sangat sulit. Lebih jauh lagi, dampak ekonomi dari pajak konsumsi yang tinggi perlu dipertimbangkan secara saksama. Pajak semacam itu bisa bersifat regresif, secara tidak proporsional memengaruhi individu berpenghasilan rendah yang menghabiskan persentase lebih besar dari pendapatan mereka untuk barang dan jasa penting. Demikian pula, pajak atas akuisisi aset berpotensi menghambat investasi dan pertumbuhan ekonomi dengan meningkatkan biaya modal dan menghambat akumulasi aset.

Penting juga untuk menyadari bahwa individu dan bisnis mungkin menemukan cara untuk menghindari pajak berbasis penggunaan juga. Misalnya, tidak melaporkan penjualan dalam sistem pajak penjualan atau menyusun konsumsi dengan cara untuk menghindari pemicu pajak merupakan jalan potensial untuk penghindaran. Lebih jauh lagi, pengenalan bentuk-bentuk perpajakan baru sering kali menghadapi perlawanan politik dan publik, sehingga implementasinya menjadi sulit. Terakhir, mengingat bahwa ekonomi bawah tanah sering kali memiliki unsur lintas batas, perpajakan yang efektif kemungkinan besar memerlukan kerja sama internasional untuk melacak dan menangani aktivitas-aktivitas ini.

7. Mekanisme dan Strategi Pajak yang Ada yang Menargetkan Penggunaan Pendapatan

Banyak negara di seluruh dunia telah menggunakan mekanisme pajak yang secara inheren mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan. Contoh yang menonjol adalah Pajak Pertambahan Nilai (PPN), yang beroperasi sebagai pajak konsumsi yang dikenakan pada nilai tambah pada setiap tahap produksi dan distribusi, yang pada akhirnya ditanggung oleh konsumen akhir. Otoritas pajak di seluruh dunia juga menggunakan berbagai strategi untuk secara langsung memerangi ekonomi bawah tanah. Ini termasuk memperkuat audit dan investigasi, khususnya di sektor-sektor yang dikenal memiliki tingkat pendapatan yang tidak dilaporkan yang tinggi. Pembagian informasi antara lembaga pemerintah di tingkat nasional dan internasional juga penting untuk mendeteksi dan menangani aktivitas bawah tanah lintas batas. Meningkatnya penggunaan digitalisasi dan teknologi memungkinkan otoritas pajak untuk melacak transaksi secara lebih efektif dan mengidentifikasi potensi perbedaan. Beberapa pemerintah menawarkan amnesti pajak untuk memberikan kesempatan bagi individu dan bisnis untuk melaporkan pendapatan yang sebelumnya disembunyikan. Upaya untuk meningkatkan kepatuhan pajak secara keseluruhan melibatkan penyederhanaan sistem pajak dan peningkatan kesadaran publik terhadap kewajiban pajak. Langkah-langkah yang lebih langsung mencakup mandat pembatasan penggunaan uang tunai dan pajak penarikan dan penyetoran uang tunai, serta mewajibkan penerbitan faktur pajak dan penerapan sistem faktur elektronik. Mengakses data pihak ketiga dan menerapkan pemotongan pajak juga merupakan strategi umum. Program penegakan hukum yang ditargetkan yang berfokus pada industri tertentu dengan tingkat ketidakpatuhan yang tinggi merupakan pendekatan lain.

Strategy	Description	Example(s)
Strengthening Audits & Investigations	Focusing on sectors with high unreported income, using data analytics to identify potential evaders.	IRS focus on cash-intensive businesses.
Information Sharing	Collaboration between national and international agencies to track financial flows and identify undeclared income.	FATF initiatives on money laundering.
Digitalization & Technology	Using data mining, electronic invoicing, and online reporting to enhance transparency and detect discrepancies.	E-invoicing systems in Tajikistan.
Tax Amnesties	Offering individuals and businesses a chance to declare past unreported income without severe penalties.	Various countries have implemented temporary tax amnesty programs.
Improving Tax Compliance	Simplifying tax laws, enhancing taxpayer education, and reducing the burden of compliance.	OECD guidelines on tax compliance.
Limiting Cash Use & Taxing Cash	Imposing restrictions on large cash transactions and levying taxes on cash withdrawals or deposits.	Some European countries have implemented cash limits.
Requiring Tax Invoices & E-Invoicing	Mandating businesses to issue invoices for all transactions and promoting the use of electronic invoicing systems for better tracking.	Implementation of e-invoicing in Tajikistan.
Applying Withholding Taxes & Third-Party Data	Requiring certain payments to be subject to withholding taxes and utilizing data from financial institutions and other sources to verify reported income.	Common practice in many developed countries.
Targeted Industry Enforcement Programs	Focusing enforcement efforts on specific industries known for high levels of underground activity, such as construction or hospitality.	California’s TRUE program.

8. Analisis Akademis dan Pemerintah

Konsep mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan untuk mengatasi ekonomi bawah tanah telah menjadi subjek analisis akademis dan pemerintah yang cukup besar. Penelitian akademis telah mengeksplorasi hubungan yang kompleks antara perpajakan dan ekonomi bawah tanah, dengan studi yang menunjukkan bahwa faktor-faktor seperti tingkat dan kompleksitas tarif pajak, beban iuran jaminan sosial, dan intensitas regulasi dalam ekonomi resmi dapat secara signifikan memengaruhi ukuran sektor bayangan. Beberapa model menunjukkan bahwa menaikkan tarif pajak terlalu tinggi secara tidak sengaja dapat mendorong lebih banyak aktivitas ekonomi bawah tanah, sehingga mengurangi keseluruhan basis pajak. Pilihan antara mengenakan pajak atas pendapatan dan konsumsi juga telah menjadi tema yang berulang, dengan berbagai kesimpulan tentang pendekatan mana yang lebih efektif dalam konteks yang berbeda, terutama ketika mempertimbangkan dampaknya terhadap ekonomi bawah tanah.

Badan-badan pemerintah, termasuk IMF, Bank Dunia, dan OECD, telah menganalisis secara ekstensif ekonomi bayangan, dampaknya terhadap pendapatan pajak, dan strategi untuk memeranginya. Laporan-laporan ini sering menyoroti kerugian pendapatan yang signifikan yang terkait dengan ekonomi bayangan dan menekankan perlunya strategi komprehensif yang melibatkan peningkatan administrasi pajak, pengurangan kompleksitas pajak, insentif untuk formalisasi, dan penggunaan teknologi. Diskusi tentang kelayakan dan efektivitas pemusatan perhatian pada pajak penggunaan pendapatan, khususnya melalui pajak konsumsi seperti PPN, lazim dalam analisis ini. Sementara PPN diakui sebagai alat penggalangan pendapatan yang efisien, potensi regresifnya menjadi perhatian utama, yang mengarah pada pertimbangan langkah-langkah kompensasi atau desain alternatif seperti sistem PPN progresif. Beberapa penelitian menunjukkan bahwa di negara-negara berkembang dengan sektor informal yang besar, pajak konsumsi yang seragam secara mengejutkan dapat bersifat progresif karena proporsi konsumsi formal yang lebih tinggi di antara rumah tangga yang lebih kaya.

9. Membandingkan Efektivitas Pemungutan Pajak atas Perolehan Pendapatan vs. Penggunaan Pendapatan

Pemungutan pajak atas perolehan pendapatan dan penggunaan pendapatan memiliki kekuatan dan kelemahan yang berbeda jika dipertimbangkan dalam konteks ekonomi bawah tanah. Pajak pendapatan, dalam bentuk idealnya, dapat sangat progresif, memungkinkan beban pajak didistribusikan berdasarkan kemampuan membayar, dan secara langsung menargetkan pendapatan dari aktivitas ekonomi. Namun, efektivitasnya dalam menangani ekonomi bawah tanah terhambat secara signifikan oleh penyembunyian pendapatan yang melekat dan tantangan dalam penegakan hukum.

Di sisi lain, mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan menawarkan potensi untuk menangkap berbagai aktivitas ekonomi yang lebih luas, termasuk pendapatan yang dihasilkan dalam ekonomi bawah tanah yang mungkin tidak dikenakan pajak. Dengan berfokus pada konsumsi atau perolehan aset, otoritas dapat secara tidak langsung mengenakan pajak atas pendapatan terlepas dari status pelaporannya. Namun, perpajakan berbasis penggunaan juga memiliki kelemahan. Pajak konsumsi, khususnya pajak penjualan, dapat bersifat regresif, sehingga memberikan beban yang lebih berat pada rumah tangga berpendapatan rendah. Baik pajak pendapatan maupun pajak konsumsi rentan terhadap penghindaran, meskipun metode dan peluang penghindaran berbeda. Ketika membandingkan PPN dan pajak penjualan dalam konteks ekonomi bawah tanah, proses pengumpulan multi-tahap PPN sering kali dikatakan kurang rentan terhadap penghindaran skala besar di tingkat eceran dibandingkan dengan pajak penjualan satu tahap.

Feature	Income Tax	Consumption Tax
Tax Base	Income generation (wages, profits, capital gains)	Income use (spending on goods and services)
Capturing Underground Income	Low due to concealment	Potentially higher by taxing the use of undeclared income
Administrative Complexity	High due to various deductions, credits, and income definitions	Potentially high for broad-based taxes, especially with exemptions and multiple rates
Potential for Evasion	Significant (underreporting, non-filing)	Significant (underreporting sales, structuring consumption)
Progressivity	Generally more progressive	Can be regressive (e.g., sales tax) but can be designed to be progressive (e.g., VAT with rebates)
Impact on Savings	Penalizes savings	Neutral or encourages savings
Global Use	Widespread	Widespread (VAT, Sales Tax)

10. Kesimpulan dan Implikasi Kebijakan

Memungut pajak atas penggunaan pendapatan merupakan strategi yang menarik untuk mengatasi tantangan ekonomi bawah tanah yang terus-menerus, menawarkan jalur potensial untuk menangkap aktivitas ekonomi yang sering kali menghindari perpajakan berbasis pendapatan tradisional. Meskipun dasar teoritis untuk mengenakan pajak atas konsumsi atau akumulasi kekayaan sudah mapan, implementasi praktis menghadapi rintangan yang signifikan, termasuk kompleksitas administratif, potensi dampak ekonomi negatif seperti regresifitas, dan risiko bentuk-bentuk baru penghindaran pajak.

Di antara berbagai mekanisme untuk mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan, PPN yang dirancang dengan baik tampaknya menjadi pilihan yang menjanjikan. Proses pengumpulan multi-tahapnya dapat mengurangi risiko penghindaran skala besar, dan dengan pertimbangan yang cermat terhadap desainnya, termasuk potensi potongan pajak atau tarif berjenjang, dampak regresifnya dapat dikurangi. Para pembuat kebijakan harus mengeksplorasi kelayakan pergeseran bertahap menuju ketergantungan yang lebih besar pada pajak berbasis konsumsi, memastikan bahwa transisi tersebut dikelola dengan hati-hati dan bahwa langkah-langkah telah dilakukan untuk melindungi populasi yang rentan dari beban yang tidak proporsional.

Berinvestasi dalam memperkuat administrasi dan penegakan pajak tetap penting untuk pajak pendapatan dan konsumsi. Ini termasuk memanfaatkan kemajuan teknologi untuk pelacakan transaksi dan analisis data yang lebih baik, serta mendorong kerja sama internasional yang lebih besar untuk mengatasi sifat lintas batas dari beberapa kegiatan ekonomi bawah tanah. Penelitian lebih lanjut dan program percontohan diperlukan untuk menguji secara ketat efektivitas berbagai mekanisme pajak berbasis penggunaan dalam menangkap kegiatan ekonomi bawah tanah dan untuk memahami konsekuensi ekonomi dan sosial yang lebih luas. Langkah-langkah pelengkap, seperti pajak yang ditargetkan pada akuisisi aset atau akumulasi kekayaan, juga dapat berperan dalam mengatasi penggunaan pendapatan yang tidak dilaporkan dalam jangka panjang. Terakhir, upaya untuk menyederhanakan sistem pajak secara keseluruhan dan mengurangi peraturan yang memberatkan dapat mengurangi insentif bagi individu dan bisnis untuk beroperasi dalam ekonomi bawah tanah sejak awal.

Sebagai kesimpulan, meskipun mengenakan pajak atas penggunaan pendapatan bukanlah obat mujarab, hal itu merupakan alat yang berharga dalam strategi yang lebih luas untuk meningkatkan pendapatan pajak dan keadilan dalam menghadapi tantangan abadi yang ditimbulkan oleh ekonomi bawah tanah. Pendekatan yang seimbang dan berbasis bukti, yang menggabungkan unsur-unsur perpajakan pendapatan dan konsumsi, di samping penegakan hukum yang kuat dan pertimbangan cermat terhadap dampak ekonomi dan sosial, sangat penting untuk pembuatan kebijakan yang efektif di area yang kompleks ini.

Reporter: Marshanda Gita – Pertapsi Muda